Por que, afinal, a relação entre o contribuinte e a Receita Federal precisa ser marcada pela desconfiança mútua e pelo litígio permanente? Essa pergunta me acompanha há décadas de prática tributária. Durante muito tempo, o embate parecia inevitável, de um lado, o Fisco na posição de fiscal implacável; do outro, o contribuinte tratado como potencial sonegador. Mas existe um caminho diferente, já trilhado por países que compreenderam que cooperação gera mais arrecadação do que confronto. É sobre esse modelo que quero conversar com você hoje.
O Que É a Conformidade Cooperativa
A conformidade cooperativa – ou cooperative compliance, como é conhecida internacionalmente – representa uma mudança de paradigma na relação tributária. Em vez do modelo tradicional baseado em fiscalização posterior e punição, propõe-se um sistema de diálogo antecipado, transparência recíproca e construção conjunta de soluções.
A ideia não é nova no cenário mundial. Países como Holanda, Austrália, Reino Unido e Estados Unidos já implementaram programas dessa natureza com resultados expressivos. A OCDE, inclusive, publicou diretrizes específicas sobre o tema, reconhecendo que a cooperação voluntária tende a ser mais eficiente do que a coerção estatal.
No Brasil, o programa Confia – Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal – foi instituído pela Receita Federal como um passo inicial nessa direção. Embora ainda em fase de amadurecimento, representa um sinal de que há disposição institucional para repensar o modelo vigente. E isso, vale observar, é um avanço significativo em nossa cultura tributária historicamente adversarial.
Por Que o Modelo Tradicional Fracassa
O sistema tributário brasileiro carrega uma marca indelével: o contencioso. Somos um dos países com maior volume de litígios tributários no mundo, com trilhões de reais em discussões administrativas e judiciais que se arrastam por décadas. Esse cenário não beneficia ninguém. O Estado demora para receber, quando recebe. O contribuinte vive na incerteza jurídica permanente. Os tribunais estão congestionados. Os custos de transação são astronômicos.
Parte significativa desse problema decorre da complexidade normativa. São milhares de normas tributárias editadas anualmente, interpretações divergentes entre órgãos da própria administração, mudanças constantes de entendimento. O contribuinte bem-intencionado frequentemente não consegue saber, com segurança, se está cumprindo corretamente suas obrigações.
E quando a fiscalização chega – geralmente anos depois do fato gerador – as penalidades são severas, os juros são exorbitantes, e a defesa administrativa é frequentemente um exercício de frustração. Como dizia o velho Montesquieu, leis inúteis enfraquecem as leis necessárias. Poderíamos dizer o mesmo das fiscalizações: fiscalizações ineficientes enfraquecem o próprio sistema de arrecadação.
Como a Conformidade Cooperativa Funciona na Prática
O modelo cooperativo se estrutura sobre pilares bem definidos. Primeiro, a transparência: o contribuinte assume o compromisso de reportar suas operações de forma clara e tempestiva, inclusive aquelas que possam gerar controvérsia interpretativa. Segundo, o diálogo prévio: em vez de aguardar a fiscalização para descobrir que sua interpretação diverge da fazendária, o contribuinte pode submeter consultas e obter orientação antecipada.
Terceiro, a contrapartida estatal: a administração tributária se compromete com prazos de resposta, tratamento prioritário e, especialmente, com a não aplicação de penalidades quando o contribuinte agiu de boa-fé e comunicou sua posição previamente. Quarto, a segurança jurídica: acordos firmados no âmbito do programa vinculam ambas as partes, reduzindo a incerteza que tanto prejudica o ambiente de negócios.
Para a empresa, os benefícios são tangíveis: menor risco de autuações surpresa, previsibilidade para planejamento financeiro, redução de custos com contencioso e, não menos importante, uma relação mais civilizada com o Fisco. Para a administração tributária, a vantagem está na identificação precoce de riscos, na arrecadação mais célere e na possibilidade de concentrar recursos fiscalizatórios nos contribuintes que efetivamente praticam irregularidades.
Os Desafios e o Caminho à Frente
Seria ingênuo imaginar que a transição para um modelo cooperativo ocorrerá sem obstáculos. A cultura adversarial está enraizada tanto na administração quanto no setor privado. Há desconfiança de ambos os lados. Muitos servidores temem que a cooperação signifique leniência; muitos contribuintes suspeitam que a transparência será usada contra eles.
Para que o modelo funcione, é preciso construir confiança gradualmente. Isso exige compromisso institucional de longo prazo, capacitação dos agentes públicos, critérios claros de elegibilidade e, sobretudo, demonstração de resultados. Os primeiros participantes do programa precisam ter experiências positivas que sirvam de referência para os demais.
Fique de olho também na necessidade de governança tributária interna robusta. Empresas que desejam aderir a programas de conformidade cooperativa precisam ter controles internos efetivos, documentação organizada e capacidade de identificar e reportar riscos tributários. Não se trata de uma adesão passiva, mas de uma postura ativa de compliance.
Considerações Finais
A conformidade cooperativa não é uma solução mágica, mas representa uma evolução necessária na forma como pensamos a relação tributária. Depois de quatro décadas atuando nessa área, tenho convicção de que o modelo adversarial esgotou suas possibilidades. Continuamos presos a um ciclo de autuações, recursos, prescrições e frustrações que não serve adequadamente nem ao interesse público nem ao interesse privado.
O caminho da cooperação exige maturidade de ambas as partes. Exige que o Fisco abandone a presunção de má-fé generalizada e que o contribuinte abandone a tentação do planejamento tributário agressivo. No fundo, trata-se de reconhecer que estamos todos no mesmo barco, e que um sistema tributário funcional é condição para uma sociedade próspera.
Se você deseja entender melhor como posicionar sua empresa nesse novo cenário ou avaliar a adesão a programas de conformidade, estou à disposição para uma conversa. E para uma reflexão mais ampla sobre os rumos do contencioso tributário no Brasil, recomendo a leitura do artigo: A Reforma Tributária Vai Acabar com o Contencioso? Eu Duvido, E Vou Explicar Por Quê.
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