Eu costumo dizer nos meus seminários que, no Brasil, todo benefício tributário nasce com data de validade, e quem não entende isso acorda um dia com o incentivo revogado silenciosamente no Diário Oficial. Pois é exatamente o que está acontecendo com o setor lácteo neste momento.
O Decreto nº 12.809, publicado em 31 de dezembro de 2025, alterou mais uma vez as regras do crédito presumido na aquisição de leite in natura. Essa mudança, no entanto, não veio sozinha. Na verdade, ela faz parte de uma sequência de intervenções do Poder Executivo que, nos últimos anos, transformou a política tributária do agronegócio em um campo minado de insegurança jurídica. Assim sendo, o problema central não é apenas o decreto em si, é sobretudo, o que ele revela sobre os limites do poder regulamentar no Brasil.
O Que Está em Jogo Para o Empresário do Setor Lácteo
Antes de tudo, é preciso entender a origem do problema. A Lei nº 13.137, sancionada em 2015, inseriu o artigo 9º-A na Lei nº 10.925/2004, permitindo que laticínios habilitados no Programa Mais Leite Saudável apurassem créditos presumidos de PIS/Pasep e Cofins correspondentes a 50% das alíquotas dessas contribuições sobre o valor de aquisição do leite in natura. Como contrapartida obrigatória, as empresas deveriam aplicar ao menos 5% desses créditos em projetos de melhoria da qualidade do leite. Era, em essência, um incentivo inteligente: o governo abria mão de receita e, em troca, o setor investia em qualidade.
Até aí, tudo funcionava dentro da legalidade. O Decreto nº 8.533/2015 se limitou a regulamentar a operação do benefício, detalhando cadastros, prazos e formas de comprovação. Dessa maneira, cumpriu o papel que um decreto deve cumprir: executar fielmente a lei, sem criar exigências novas, sem alterar a base de cálculo e sem restringir o acesso ao crédito. Milhares de laticínios passaram a contar com esse benefício para equilibrar suas contas, especialmente os de médio porte que operam com margens apertadas.
O cenário mudou drasticamente, entretanto, a partir do Decreto nº 11.732/2023. Foi justamente nesse ponto que o fio da legalidade começou a se romper. Quando o Executivo decide, por conta própria, alterar as condições de um benefício fiscal previsto em lei, ele está agindo como se fosse legislador, e esse é um papel que a Constituição não lhe autoriza. Para o empresário do setor lácteo, portanto, a consequência é direta: aquilo que parecia um benefício seguro se tornou uma fonte permanente de incerteza. Diante dessa realidade, qualquer laticínio que utilize créditos presumidos precisa, desde já, revisitar suas premissas fiscais. No fim das contas, a estabilidade que existia em 2015 não é mais a mesma.
Como o Executivo Ultrapassou os Limites Legais
O Decreto nº 11.732/2023 inseriu duas mudanças que não encontram respaldo na lei. A primeira delas reduziu o percentual do crédito presumido de 50% para 20% das alíquotas de PIS/Pasep e Cofins nas hipóteses em que a indústria utilizasse insumos importados na fabricação de produtos lácteos. Já a segunda condicionou a fruição integral do benefício à exigência de que a empresa se dedicasse exclusivamente à produção de derivados lácteos a partir de leite adquirido dentro dos parâmetros do Programa Mais Leite Saudável (PMLS). Na prática, isso significou que laticínios com portfólios diversificados – situação bastante comum no mercado brasileiro – ficaram excluídos do crédito integral ou totalmente impedidos de acessá-lo.
Vale destacar que essa restrição não encontra respaldo no artigo 9º-A da Lei nº 10.925/2004. A lei delegou ao Executivo apenas o detalhamento procedimental; cadastro, metas, comprovação documental. Em nenhum momento, porém, autorizou a criação de novos requisitos materiais para fruição do crédito presumido. De acordo com o artigo 99 do Código Tributário Nacional, o regulamento não pode inovar a ordem jurídica. Ou seja, decreto é norma serva, não substituto do legislador.
O Decreto nº 12.809/2025 Corrigiu o Problema?
Por essa razão, considero que o Decreto nº 11.732/2023 foi um ato que extrapolou a competência regulamentar. É verdade que o Decreto nº 12.809/2025 trouxe, posteriormente, uma flexibilização pontual: passou a prever que a importação de determinados derivados lácteos – como soro e creme de leite – não implicaria, por si só, a redução automática do crédito presumido, desde que a empresa mantivesse a habilitação no PMLS. Ainda assim, essa correção parcial não enfrenta o problema de fundo. Na realidade, o que temos é uma sequência de decretos que ora restringem, ora afrouxam benefícios fiscais relevantes, sem que o Congresso Nacional participe do debate. Como resultado, o instrumento continua sendo o mesmo: o ato infralegal, editado em fim de ano, sem previsibilidade para quem produz. Esse padrão, em minha avaliação, representa uma ameaça concreta à segurança jurídica de todo o setor produtivo, e não apenas do segmento lácteo.
O Efeito Dominó da Lei Complementar nº 224/2025
Além dos decretos, outro movimento ampliou consideravelmente a instabilidade no setor. A Lei Complementar nº 224/2025 determinou a redução linear de 10% de diversos benefícios tributários federais, incluindo a tributação parcial dos insumos agropecuários. Essa redução passa a valer, para a maioria dos tributos, a partir de abril de 2026. Em outras palavras, o cenário tributário que o empresário conhecia até dezembro de 2025 já não é o mesmo — e quem não se preparar será surpreendido.
Contudo, há uma ressalva que muitos empresários ainda desconhecem. O parágrafo 8º, inciso IV, do artigo 4º da LC nº 224/2025 exclui da redução linear os benefícios concedidos por prazo determinado e condicionados ao cumprimento de obrigação onerosa, como investimentos em projetos aprovados pelo Executivo até 31 de dezembro de 2025. Isso significa que, em tese, nem todo benefício lácteo será automaticamente atingido pela redução de 10%. Nesse sentido, a análise caso a caso se torna absolutamente indispensável para evitar perdas desnecessárias.
O problema, todavia, é que a redação da lei não é autoexplicativa. Sem orientação adequada, o empresário pode aplicar a redução onde não deveria, ou pior ainda, deixar de aproveitar um crédito a que ainda tem pleno direito. É justamente nesse tipo de lacuna que mora o risco real para o caixa da empresa. Dessa forma, quem não buscar assessoria técnica especializada estará, inevitavelmente, exposto a perdas que poderiam ser evitadas. Também é importante considerar que a Receita Federal editou a Instrução Normativa nº 2.305/2025 para disciplinar como a redução linear deve ser aplicada, mais um motivo para revisar, com urgência, a situação dos créditos presumidos da sua empresa. Cada dia de inércia, nesse cenário, representa dinheiro que sai do caixa sem necessidade.
Por Que Isso Importa Para a Sua Empresa – Mesmo Fora do Setor Lácteo
Ao longo de mais de 40 anos de atuação no Direito Tributário, já administrei cerca de 10 mil cases e patrocinei aproximadamente 28 mil ações tributárias. Durante todo esse percurso, uma constatação se repete com frequência preocupante: o Fisco brasileiro tem um padrão de comportamento que consiste em alterar as regras do jogo por decreto, sem debate legislativo, frequentemente em finais de ano ou em momentos de crise setorial. Consequentemente, quem paga o preço dessa instabilidade é sempre o empresário.
O caso do setor lácteo, portanto, não é um episódio isolado. Trata-se, na verdade, de um sintoma de um problema sistêmico que afeta toda a economia brasileira. Sempre que o Executivo usa atos infralegais para criar, ampliar ou restringir benefícios fiscais, está descumprindo o princípio da legalidade tributária previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal. De igual modo, está minando a confiança que o empresário deposita nas regras vigentes para tomar decisões de investimento, contratação e expansão.
Nesse contexto, o gestor que não identifica esses movimentos acaba recolhendo tributo a mais, perdendo créditos legítimos ou sendo surpreendido por autuações inesperadas. Quando converso com empresários que passaram por esse tipo de situação, percebo que a maioria não foi negligente, foi na realidade, vítima de um sistema que muda as regras sem avisar. É por isso que insisto: monitorar as alterações regulamentares não é luxo, é condição de sobrevivência empresarial. Mesmo empresas de outros setores – como indústria, varejo e serviços – devem estar atentas, porque a mesma lógica de decretos que restringe benefícios no setor lácteo pode ser aplicada amanhã ao seu segmento. Diante dessa constatação, a gestão tributária preventiva deixou de ser uma recomendação e se tornou uma necessidade estratégica inadiável para qualquer negócio que dependa de incentivos fiscais.
Riscos e Armadilhas Que Você Precisa Conhecer Agora
Existem pelo menos quatro riscos concretos que merecem atenção imediata, e cada um deles pode gerar prejuízos significativos se não for tratado a tempo.
O primeiro risco é a perda de créditos presumidos por falta de enquadramento em exigências criadas pelo Decreto nº 11.732/2023, exigências que, sob análise jurídica, podem ser consideradas ilegais por extrapolar a lei. Mesmo com a flexibilização pontual trazida pelo Decreto nº 12.809/2025, o quadro geral de restrições permanece. Dessa forma, empresas que deixaram de utilizar o crédito integral com base no decreto de 2023 podem estar perdendo dinheiro desnecessariamente.
O segundo risco diz respeito à aplicação indevida da redução linear de 10% da LC nº 224/2025, mesmo em hipóteses excepcionadas pela própria lei complementar. Muitos contadores e departamentos fiscais, por cautela excessiva ou por falta de informação, estão reduzindo créditos que, na realidade, não precisariam ser reduzidos. Esse equívoco, embora compreensível diante da complexidade normativa, gera um recolhimento a maior que compromete diretamente o fluxo de caixa.
Judicialização e Passivos Futuros: os Riscos Menos Visíveis
O terceiro risco envolve a judicialização crescente. Já existem decisões favoráveis a empresas do setor lácteo que questionaram o Decreto nº 11.732/2023, como o caso de um laticínio de grande porte que obteve sentença favorável na Justiça Federal de São Paulo, demonstrando que a exigência de exclusividade criada pelo decreto não tem amparo legal. Ao mesmo tempo, é preciso ter consciência de que cada ação judicial representa custo, tempo e desgaste para a empresa.
Por fim, o quarto risco é a exposição a passivos futuros. A cada novo decreto que altera as condições do crédito presumido, a empresa que não revisar seus procedimentos fiscais corre o risco de ficar inadimplente em obrigações que sequer existiam quando ela aderiu ao benefício. Isso pode gerar autuações retroativas, multas e juros que comprometem a saúde financeira do negócio por anos. Se você quer entender a fundo como essa dinâmica corrói o resultado financeiro do seu negócio, recomendo a leitura do artigo Insegurança jurídica no Brasil: como ela corrói o lucro da sua empresa.
Orientação Prática: O Que o Empresário e o Contador Devem Fazer Agora
Diante desse cenário, existem providências que não podem ser adiadas. Cada uma delas exige ação coordenada entre o jurídico, o fiscal e a direção da empresa. Ignorar esses passos, neste momento, equivale a deixar dinheiro sobre a mesa.
A primeira providência é revisar imediatamente, com apoio jurídico especializado, se os créditos presumidos que sua empresa utiliza foram impactados pelas restrições do Decreto nº 11.732/2023, inclusive a redução de 50% para 20% nas alíquotas para quem usa insumos importados. Também é essencial avaliar se a flexibilização trazida pelo Decreto nº 12.809/2025 beneficia a sua operação. Nesse processo, questione a legalidade de qualquer exigência que não esteja expressamente prevista na Lei nº 10.925/2004.
Na sequência, verifique junto ao seu departamento fiscal se a redução linear de 10% da LC nº 224/2025 se aplica efetivamente ao seu caso. É fundamental lembrar que benefícios concedidos por prazo determinado e vinculados a investimentos aprovados podem estar fora dessa redução. Portanto, não assuma automaticamente que o corte incide sobre todos os seus créditos.
Ação Judicial e Documentação: Proteja-se Antes Que Seja Tarde
Paralelamente, avalie a viabilidade de medida judicial preventiva – como mandado de segurança – para assegurar a manutenção do benefício nos termos originais da lei. A tendência do entendimento dos tribunais tem sido favorável ao contribuinte nesses casos, especialmente quando o decreto extrapola a moldura legal. Nesse sentido, agir preventivamente pode ser muito mais eficiente do que reagir depois de uma autuação.
Por último, documente todos os investimentos realizados no âmbito do PMLS. Essa comprovação pode ser decisiva tanto para manter o benefício quanto para fundamentar eventual ação judicial. De igual modo, mantenha organizados os registros de habilitação, os relatórios de execução dos projetos e os comprovantes de aplicação dos 5% exigidos pela lei. Em um cenário de fiscalização cada vez mais digital e automatizada, a documentação bem organizada é a melhor proteção contra surpresas desagradáveis.
A Leitura Que Eu Faço Depois de 40 Anos no Tributário
Quando falo sobre poder regulamentar em minhas palestras, costumo usar uma imagem que considero bastante precisa: o decreto tributário no Brasil funciona como uma porta giratória. O governo entra por um lado prometendo incentivo, mas, antes que o empresário consiga atravessar, as condições já mudaram. Como resultado, quem fica preso no meio é sempre o contribuinte, sem saber para que lado ir.
A promessa da Reforma Tributária era justamente acabar com essa instabilidade. Simplificar. Racionalizar. Dar previsibilidade. Para quem deseja compreender o panorama completo dessas mudanças no campo, vale conferir o artigo: Reforma Tributária: o que muda para o agronegócio brasileiro. Apesar dessa promessa, o que vemos no caso do setor lácteo é exatamente o oposto: em 2023, um decreto restringe o crédito; em 2025, outro flexibiliza parcialmente; enquanto isso, uma lei complementar impõe redução linear sobre diversos benefícios. Trata-se de um vai-e-vem normativo que impede qualquer planejamento sério. Essa contradição, portanto, precisa ser denunciada com clareza e sem meias palavras.
Ao longo da minha trajetória, percebo que empresas as quais tratam o planejamento tributário como custo – e não como investimento estratégico – são as que mais sofrem nesse ambiente de mudança constante. Já recuperei mais de 1 bilhão de reais para contribuintes durante décadas de atuação. Boa parte desse valor, inclusive, vem justamente de créditos que foram perdidos porque o empresário não teve assessoria adequada para identificar a tempo as armadilhas regulamentares. É por isso que reforço sempre: buscar orientação especializada não é gasto, é proteção do patrimônio. Da mesma forma, investir em monitoramento tributário constante é o que separa as empresas que sobrevivem das que sucumbem diante do Fisco. Quem me ouve em seminários sabe que eu repito isso até parecer exagero, mas os números provam que não é.
Perguntas Frequentes (FAQ)
O que é o crédito presumido na aquisição de leite in natura?
É um benefício fiscal que permite aos laticínios habilitados no Programa Mais Leite Saudável apurar créditos de PIS/Pasep e Cofins correspondentes a 50% das alíquotas dessas contribuições sobre o valor das aquisições de leite in natura. Para isso, devem investir ao menos 5% dos créditos efetivamente utilizados em projetos de melhoria da qualidade do leite. Esse incentivo foi criado pela Lei nº 10.925/2004, com a inserção do artigo 9º-A pela Lei nº 13.137/2015.
O Decreto nº 12.809/2025 resolve os problemas criados pelo Decreto nº 11.732/2023?
Apenas parcialmente. O Decreto nº 12.809/2025 flexibilizou um ponto específico, ao prever que a importação de certos derivados lácteos (soro e creme de leite) não reduz automaticamente o crédito presumido. No entanto, ele não enfrenta o problema estrutural: a prática de remodelar benefícios fiscais relevantes por decreto, sem debate legislativo e sem previsibilidade para o contribuinte. Assim, qualquer exigência material que não esteja prevista na Lei nº 10.925/2004 pode ser questionada judicialmente como ato que extrapola o poder regulamentar.
A redução linear de 10% da LC nº 224/2025 afeta todos os benefícios do setor lácteo?
Não necessariamente. A própria lei complementar excepciona benefícios concedidos por prazo determinado e condicionados a investimentos aprovados pelo Executivo até 31 de dezembro de 2025. Por essa razão, cada caso deve ser analisado individualmente, com apoio de profissional especializado.
Dúvidas Sobre Defesa Judicial e Atuação Profissional
É possível questionar judicialmente as alterações feitas por decreto?
Sim, é possível e já existem precedentes favoráveis. Decisões da Justiça Federal demonstraram a ilegalidade das restrições criadas pelo Decreto nº 11.732/2023. Nesse cenário, o mandado de segurança é o instrumento mais utilizado para garantir a manutenção do benefício.
Este problema atinge apenas o setor lácteo?
De forma alguma. A prática de usar decretos para alterar benefícios fiscais é recorrente em diversos setores do agronegócio e da indústria. Por isso, todo empresário que depende de incentivos tributários deve monitorar alterações regulamentares com atenção redobrada, independentemente do segmento em que atua.
Qual o papel do contador diante dessas mudanças?
O contador é a primeira linha de defesa da empresa. Cabe a ele identificar se houve alteração nas condições dos benefícios utilizados e, em seguida, acionar o jurídico para avaliar a legalidade das novas exigências. Dessa forma, a atuação integrada entre contabilidade e advocacia se torna absolutamente indispensável nesse cenário de instabilidade.
Resumo: O Que Você Precisa Levar Deste Artigo
- O Decreto nº 12.809/2025 trouxe uma flexibilização pontual, mas não resolve a instabilidade regulatória que atinge o setor lácteo, e que serve de alerta para todo o agronegócio.
- O Decreto nº 11.732/2023 reduziu créditos para quem usa insumos importados e criou exigência de exclusividade sem amparo legal, extrapolando os limites do poder regulamentar.
- O Poder Executivo não pode criar exigências materiais por decreto que não estejam previstas em lei, isso viola o princípio da legalidade tributária.
- A redução linear de 10% da LC nº 224/2025 tem exceções que precisam ser avaliadas caso a caso, especialmente para benefícios vinculados a investimentos aprovados.
- Já existem decisões judiciais favoráveis a empresas que questionaram a legalidade dessas alterações.
- A revisão imediata dos créditos presumidos e dos procedimentos fiscais, com apoio jurídico especializado, é a providência mais urgente para proteger o caixa e a operação da empresa.
- Não espere ser autuado para agir. No tributário, prevenção é sempre mais barata que correção.
Sua Empresa Está Protegida? Fale com Quem Entende
Se a sua empresa opera no setor lácteo ou em qualquer segmento do agronegócio, e utiliza créditos presumidos ou incentivos fiscais, este é o momento de revisar sua posição tributária. Há mais de 40 anos, minha equipe e eu ajudamos empresários a protegerem seus negócios da voracidade fiscal e da instabilidade regulatória. Entre em contato com o nosso escritório para uma análise personalizada do seu caso. Afinal, a diferença entre perder e preservar um benefício fiscal pode estar em uma consulta que você não fez a tempo.
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